Svenskt myndighetsförfall – hur återupprättas en stark, rättssäker och opartisk offentlig förvaltning?
Sverige har under större delen av sin moderna historia betraktats som ett internationellt föredöme när det gäller offentlig förvaltning. Den svenska statsförvaltningen har präglats av hög kompetens, låg korruption, rättssäkerhet och självständighet. Grunden lades redan under 1600-talet genom Axel Oxenstiernas förvaltningsreformer, där professionella ämbetsmän skulle tjäna staten och lagen – inte den sittande makten eller egna intressen.
Den modellen har varit en av Sveriges viktigaste institutionella framgångsfaktorer. En väl fungerande statsförvaltning skapar förtroende mellan medborgare och stat, säkerställer likabehandling inför lagen och ger långsiktighet oberoende av politiska maktskiften.
Under de senaste decennierna har emellertid allt fler debattörer, forskare, jurister och tidigare höga tjänstemän uttryckt oro över utvecklingen. Kritiken handlar inte om en enskild myndighet utan om tendenser som riskerar att förändra hela förvaltningens karaktär.
Från lagstyrning till värderingsstyrning
En grundläggande princip i svensk statsförvaltning är legalitetsprincipen. All offentlig makt ska utövas under lagarna. Myndigheter ska verkställa riksdagens lagar och regeringens förordningar – inte formulera egen politik.
Samtidigt finns exempel där myndigheter anklagats för att tolka sina uppdrag mycket extensivt eller att utveckla egna policys och riktlinjer som går längre än vad lagstiftaren uttryckligen beslutat. Fenomenet har beskrivits som "mission creep", där en organisation successivt utvidgar sitt uppdrag.
Det behöver inte bero på illvilja. Ofta uppstår det genom att myndigheter får breda målformuleringar och stor frihet att själva definiera hur dessa ska uppnås. Men resultatet kan bli att den demokratiska ansvarskedjan försvagas.
En växande offentlig sektor förändrar incitamenten
Den svenska statsförvaltningen har vuxit kraftigt under de senaste årtiondena. Antalet myndigheter har visserligen minskat genom sammanslagningar, men verksamheterna har samtidigt blivit större och mer komplexa.
När organisationer växer uppstår välkända organisatoriska problem:
- ökad intern administration,
- fler styrdokument,
- större fokus på processer än resultat,
- svagare koppling till medborgarnas behov,
- ökad risk för att verksamheten börjar motivera sin egen existens.
Statsvetenskaplig forskning visar att stora byråkratier kan utveckla ett egenintresse av fortsatt expansion, även när detta inte nödvändigtvis leder till bättre samhällsresultat.
Objektivitetsprincipen utmanas
En hörnsten i svensk förvaltning är objektivitetsprincipen, som numera uttrycks i regeringsformen. Myndigheter ska agera sakligt och opartiskt.
Den principen bygger ytterst på att tjänstemän skiljer mellan sina privata värderingar och sitt professionella uppdrag.
Kritik har dock framförts mot att vissa myndigheter under senare år i ökad utsträckning använt värdegrundsarbete, interna policydokument och utbildningar som bygger på specifika samhällsteoretiska perspektiv. Diskussionen har bland annat gällt normkritik, intersektionella analyser och identitetspolitiska modeller.
Det är viktigt att skilja mellan två olika frågor:
- att myndigheter följer diskrimineringslagstiftningen och arbetar för likabehandling är ett lagstadgat uppdrag,
- att myndigheter skulle använda en specifik ideologisk teori som grund för myndighetsutövning är däremot något som måste bedömas från fall till fall och inte kan generaliseras till hela statsförvaltningen.
När myndigheters beslut uppfattas vila på ideologiska utgångspunkter snarare än lagstiftning riskerar dock förtroendet att minska, oavsett om kritiken är berättigad eller inte.
Migrationen blev ett stresstest
Migrationsområdet illustrerar flera av de problem som uppstår när politik, lagstiftning och myndighetsutövning samverkar under stark press.
Den stora migrationsvågen 2015 innebar extraordinära påfrestningar för bland annat Migrationsverket, kommuner och domstolar.
Efteråt har både myndigheter och statliga utredningar pekat på betydande brister i kapacitet, styrning och samordning.
Den offentliga debatten har därefter också innehållit kritik mot hur olika regler tolkats och tillämpats över tid. Samtidigt har många förändringar i praktiken varit en följd av ändrad lagstiftning och politiska beslut snarare än självständiga myndighetsinitiativ.
Klimatpolitiken och myndigheternas roll
Klimatpolitiken har gett myndigheter omfattande uppdrag inom energi, miljö och hållbar utveckling.
Här har en viktig principiell fråga vuxit fram:
Var går gränsen mellan att verkställa klimatlagar och att aktivt driva klimatpolitik?
När myndigheter producerar rapporter, informationskampanjer och rekommendationer kan gränsen ibland uppfattas som oklar. Kritiker menar att vissa myndigheter riskerar att inta en opinionsbildande roll, medan andra framhåller att myndigheterna endast fullgör de uppdrag de fått av regering och riksdag.
En rättsstat tjänar på att denna gräns är tydlig.
Hets mot folkgrupp, yttrandefrihet och rättstillämpning
Sverige har långtgående yttrandefrihet genom grundlagarna, men den är inte absolut. Brottet hets mot folkgrupp begränsar yttrandefriheten för att skydda grupper från hot och uttryck för missaktning.
Bestämmelsen har under senare år varit föremål för en intensiv diskussion.
Kritiker menar att rättstillämpningen ibland blivit oförutsägbar och att osäkerheten riskerar att leda till självcensur. Andra framhåller att bestämmelsen är ett viktigt skydd mot hatbrott och att domstolarna successivt utvecklat praxis.
Det är ytterst domstolarna – inte myndigheterna – som avgör hur lagen ska tolkas. Samtidigt har polis, åklagare och andra rättsvårdande myndigheter ett betydande ansvar för vilka ärenden som drivs vidare, vilket gör rättssäkerhet och förutsebarhet särskilt viktiga.
Förtroendet är den viktigaste tillgången
Svenska myndigheter åtnjuter fortfarande, internationellt sett, ett högt förtroende.
Men förtroende är ingen permanent egenskap.
Det bygger på att medborgarna upplever att myndigheter:
- behandlar alla lika,
- följer lagstiftningen,
- håller sig inom sina uppdrag,
- fattar väl motiverade beslut,
- kan granskas öppet,
- accepterar kritik.
När den upplevelsen försvagas riskerar även legitimiteten att minska.
Vägen tillbaka
Att återupprätta ett starkt förtroende handlar inte om att försvaga myndigheterna, utan om att stärka deras professionella oberoende och rättsstatliga funktion.
Flera reformer skulle kunna bidra:
- stärkt fokus på legalitetsprincipen i all myndighetsutövning,
- tydligare avgränsning mellan politik och myndighetsutövning,
- regelbundna externa granskningar av myndigheters uppdrag och effektivitet,
- minskad administrativ detaljstyrning och större fokus på resultat,
- förstärkt meritokrati vid rekrytering av högre tjänstemän,
- ökad transparens kring beslutsunderlag och interna riktlinjer,
- starkare skydd för visselblåsare och intern kritik,
- återkommande översyn av myndigheters uppdrag för att motverka att verksamheter växer utöver sitt ursprungliga syfte.
Slutsats
Den svenska statsförvaltningen är fortfarande en av landets viktigaste institutioner och en avgörande förutsättning för demokrati, rättsstat och ekonomisk utveckling. Samtidigt finns det skäl att diskutera hur myndigheternas roll utvecklats i ett samhälle där uppdragen blivit fler, styrningen mer komplex och förvaltningen större.
En offentlig förvaltning måste vara självständig från partipolitik, men den får inte bli självständig från den demokratiska rättsordningen. Dess legitimitet bygger ytterst på att den lojalt verkställer lagar beslutade av folkets valda företrädare, agerar sakligt och opartiskt samt står öppen för granskning och ansvarsutkrävande.
Om Sverige vill återupprätta det internationella anseende som den oxenstiernska förvaltningsmodellen en gång skapade krävs inte fler myndigheter eller fler styrdokument. Det krävs en konsekvent återgång till de principer som gjorde den svenska statsförvaltningen framgångsrik: rättssäkerhet, professionalism, opartiskhet, återhållsamhet i myndighetsutövningen och ett tydligt fokus på att tjäna medborgarna – inte organisationen eller tillfälliga samhällstrender.